L’umanità è da sempre sconvolta da guerre, scontri ideologici, di potere o d’interesse.
La moderna incarnazione del sogno di un’autorità mondiale capace di sanare i conflitti è l’Onu, l’Organizzazione delle Nazioni Unite. Un’organizzazione travolta però dalle polemiche: alcuni ne invocano il rafforzamento (riconoscendone in pratica l’impotenza o la scarsa efficacia); altri ne denunciano l’inutilità, sottolineandone i fallimenti (soprattutto nel mantenimento della pace), gli sprechi, gli scandali; altri ancora la richiamano al rispetto della sua vocazione, contestando il fatto che eserciti pressioni indebite - e spesso occulte - in campi che non le competono; vi sono infine quelli che - come ha fatto Benedetto XVI nel suo intervento all’Assemblea Generale - invocano un’azione dell’ONU saldamente ancorata alla giustizia (piuttosto che alla “legalità”).
Perché l’Onu non funziona (o funziona male)?
Bisogna innanzitutto cercare di capire se è legittima l’invocazione di un “Governo mondiale”, e a quali esigenze dovrebbe rispondere.
Storicamente, l’esigenza di moderare e comporre i conflitti tra gli uomini conduce all’esigenza di un ordinamento superiore che abbia il monopolio dell’uso della forza.
L’ordinamento che si è ad oggi affermato come l’istanza ultima del potere legittimo, “superiorem non recognoscens”, è lo Stato. Uno Stato che di norma si identifica con la Nazione (popolo unito da lingua, usi, tradizioni, religione) e fonda la sua legittimità sulla volontà popolare - la democrazia -, nonché sui limiti posti ai pubblici poteri per il rispetto dei diritti della persona e dei corpi sociali intermedi - Stato di diritto. (Anche se va detto che, storicamente, la legittimità è stata normalmente riconosciuta anche agli Stati sovranazionali, agli Stati infranazionali, agli Stati non democratici, agli Stati assolutisti).
Questi tre fattori – legame nazionale, consenso democratico, rispetto dei diritti – creano l’idem sentire, il senso d’appartenenza, che porta a riconoscere in via di fatto l’autorità dello Stato e la sua legittimità all’uso della forza – sovranità - per dirimere le controversie. Senza questo riconoscimento, nessuna sovranità astratta può concretamente realizzarsi.
Lo Stato, dunque, si è rivelato uno strumento idoneo (per quanto imperfetto: prosegue faticoso il cammino verso uno Stato di diritto davvero rispettoso dei diritti umani e delle minoranze) ad evitare al suo interno anarchia, prepotenze, conflitti tribali. Ed anche a regolare i diritti civili, gli interessi sociali ed economici.
Ma come sanare i contrasti tra Stati diversi?
Il riconoscimento di un’autorità sovranazionale è ostacolato dalla mancanza di un comune senso di appartenenza tra popoli differenti. La comune fratellanza di esseri umani non è sin qui bastata a conciliare interessi divergenti, visioni del mondo a volte opposte.
Anzi, è proprio l’affermarsi dei principî nazionale e democratico che ha indebolito l’unica forma di autorità sovranazionale – l’Impero – che la storia dell’umanità ha sin qui riconosciuto.
L’Occidente ha cercato di supplire a questo “vuoto” di potere con l’elaborazione di una serie di regole di convivenza: il diritto internazionale, il ius gentium, storicamente fondato su una serie di principî di diritto naturale.
E però è ben noto che l’autorevolezza e la ragionevolezza del diritto, senza un’autorità che li faccia rispettare, non sempre si impongono alla prepotenza e agli egoismi.
Nel XX secolo, con la catastrofe delle due Guerre mondiali, si è dovuto riflettere sull’assurdità di idolatrare gli Stati nazionali; e si è tornati a pensare ad un’autorità sovranazionale. Un’autorità che non si sostituisca agli Stati (ai quali si è lasciata la regolazione dei diritti civili e degli interessi sociali ed economici), ma che piuttosto sia costituita ad un livello superiore, sulla base dell’investitura degli Stati stessi, per dirimere controversie politiche internazionali: dapprima la Società delle Nazioni, poi l’Organizzazione delle Nazioni Unite.
Possiamo definire positivo il bilancio di queste realtà? Quali sono le competenze che dovrebbero esercitare? Qual è la via per migliorare la loro azione, e quali i rischi di poteri eccessivi o usati arbitrariamente?
Il bilancio di Società delle Nazioni e ONU è un insieme di luci e ombre. Ma certamente inferiore alle aspettative.
La Società delle Nazioni, fondata nel 1919, naufragò per essersi rivelata incapace di impedire la più grande tragedia della storia dell’umanità, la Seconda Guerra mondiale. Tra i limiti principali vi erano la mancanza di una Carta di diritti sufficientemente chiara e vincolante, la mancanza di forze armate, la necessità del voto unanime (che conferiva ad ogni membro un potere di veto). Un errore storico fu l’imposizione alla Germania, sconfitta nel 1918, dell’iniquo Trattato di Versailles, che creò le basi del risentimento del popolo tedesco e delle sue simpatie verso il nazionalsocialismo.
ONU: pregi e difetti delle sue regole di funzionamento
L’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), fondata nel 1946, ha solo parzialmente cercato di superare quei limiti.
La Carta (Statuto) delle Nazioni Unite ha procedure più chiare, prevede l’uso di forze armate fornite dai Paesi aderenti (i cosiddetti “caschi blu”), ma non enuncia i principî in base ai quali può essere legittimo l’intervento diretto dell’organizzazione.
Si fa riferimento al semplice consenso degli aderenti. Il che non significa democrazia, ma semplice contrattazione politica tra mutevoli alleanze di potere. Infatti, non è stato sciolto in maniera soddisfacente il “nodo” di come si determina il “peso” dei votanti, di come si calcolano le maggioranze.
È prevalso il criterio “ogni Stato un voto”. Con la conseguenza che il Lussemburgo ha lo stesso potere dell’India…
L’esistenza di membri con diritto di veto (i componenti permanenti del Consiglio di Sicurezza: USA, Russia, Cina, Regno Unito e Francia), più che un correttivo, sembra un’ulteriore stortura. Sia perché tali potenze diventano intoccabili. Sia perché ogni Stato aggressore ha buon gioco a cercare il sostegno di una delle potenze con diritto di veto per garantirsi libertà d’azione.
D’altronde, sarebbe discutibile anche un criterio basato sulla popolazione. Con la conseguenza che i pochi Stati più popolati potrebbero imporre la propria volontà – e i proprî interessi – a Stati diversi e lontanissimi…
Ma, al di là della determinazione delle maggioranze, è il criterio stesso del semplice consenso che si presta ad abusi.
Può una maggioranza imporre decisioni ad una minoranza che non si senta legata da un comune vincolo di appartenenza, e che possa legittimamente temere di essere vittima di un abuso?
Può una maggioranza di dittature (quindi non rappresentative delle volontà dei proprî cittadini) prevalere su una minoranza di democrazie o di governi rispettosi delle regole dello Stato di diritto? Cosa che è spesso accaduta, allorché, di fronte agli abusi di un regime autoritario, altri regimi si sono schierati a difenderlo, per paura che una condanna divenisse un precedente contro di loro. O allorché è stata affidata a Paesi come la Libia la presidenza della Commissione per i diritti umani (!)
In un articolo sul relativismo abbiamo ricordato che ogni decisione politica non è “neutrale”, ma si basa su una scelta di valori. Inoltre, il semplice consenso può regolare un assetto di interessi, ma non pretendere di definire – manipolare - le verità non disponibili (come quelle che sono alla base dei diritti umani fondamentali).
La condivisione di alcuni valori minimi è importante anche solo per dirimere controversie politiche internazionali: se certi valori non sono condivisi, la convivenza è molto difficile, se non impossibile.
Esiste la bella Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo. Che però non ha valore vincolante, e presenta anche qualche timidezza e genericità, dovute alla necessità di far confluire su di essa il consenso dei Paesi che la sottoscrissero inizialmente.
Si aggiunga poi che la Dichiarazione ha il valore di mera raccomandazione, per evitare ingerenze negli affari interni di un Paese. Ma possiamo considerare un affare solamente “interno” le violazioni dei diritti umani che causano lutti, risentimenti secolari, flussi migratori?
Peraltro, da quando sono stati elaborati Patti internazionali che recepiscono la Dichiarazione con valore vincolante, solo una cinquantina di Paesi ha aderito…
Ed infine – la preoccupazione principale espressa anche dal Papa in sede ONU – esiste una pressione a “reinterpretare” i diritti umani, disancorandoli dal diritto naturale, per piegarli a diversi contesti culturali, a nuove ideologie, a “interessi particolari” politici ed economici.
Benedetto XVI aveva riassunto questi concetti in un discorso tenuto il 1 dicembre 2007 davanti ai rappresentanti delle principali ONG (Organizzazioni non governative) di ispirazione cristiana: “spesso il dibattito internazionale appare segnato da una logica relativistica che pare ritenere, come unica garanzia di una convivenza pacifica tra i popoli, il negare cittadinanza alla verità sull’uomo e sulla sua dignità nonché alla possibilità di un agire etico fondato sul riconoscimento della legge morale naturale. Viene così di fatto ad imporsi una concezione del diritto e della politica, in cui il consenso tra gli Stati, ottenuto talvolta in funzione di interessi di corto respiro o manipolato da pressioni ideologiche, risulterebbe essere la sola ed ultima fonte delle norme internazionali”.
I limiti (e i fallimenti) dell’azione ONU
Il sistema su cui è costruita l’ONU ne determina un eccesso di debolezza e – al tempo stesso, in un diverso ambito – un eccesso di forza.
Un eccesso di debolezza delle Nazioni Unite si è manifestato più volte negli ultimi decenni, soprattutto quando si trattava di perseguire gli scopi primarî dell’organizzazione: il mantenimento della pace e il disarmo.
Nel 1948 l’Onu non difese la propria risoluzione sulla creazione dello Stato di Israele (e sullo statuto internazionale di Gerusalemme). Le conseguenze si trascinano ancor’oggi.
Nel 1967 il dittatore egiziano Nasser, che si stava preparando ad attaccare Israele, ottenne che l’Onu ritirasse i caschi blu presenti nell’area, nonostante l’Egitto avesse già schierato 80 mila uomini e 550 carri armati al confine con lo Stato ebraico.
La risoluzione 2708 del 1970, che autorizzava chi lotta per l’autodeterminazione a combattere con “ogni mezzo necessario a disposizione”, era un’implicita legittimazione del terrorismo.
L’ONU – pur avendo già le sue truppe sul posto – non mosse un dito per fermare il massacro dei tutsi da parte degli estremisti hutu, in Rwanda, nel 1994; né per fermare il massacro di Sebrenica, in Bosnia, nel 1995.
Senza contare i numerosi conflitti locali, le guerre dimenticate, a volte veri e proprî genocidi, che proseguono nell’impotenza – e nell’indifferenza - generale.
I maggiori trattati sul disarmo sottoscritti dalle superpotenze (SALT I e II, START I e II) sono stati sottoscritti sulla base di trattative bilaterali, senza nessun ruolo delle Nazioni Unite.
Normalmente, le truppe dell’ONU intervengono solo a far rispettare tregue già concordate – dopo lunghi e sanguinosi conflitti – dagli Stati o dalle forze belligeranti (Timor Est, Salvador, Namibia).
L’antiamericanismo spesso punta il dito sull’ “unilateralismo” (iniziative che prescindono dal consenso del Consiglio di Sicurezza ONU) degli USA, quale causa di un indebolimento delle Nazioni Unite.
Ebbene, bisognerebbe ricordare che i promotori della Società delle Nazioni e dell’ONU sono stati i presidenti degli Stati Uniti (Wilson e Roosvelt). Che gli Stati Uniti sono i maggiori finanziatori dell’ONU. Che le uniche occasioni in cui l’ONU ha avuto un ruolo davvero incisivo per risolvere conflitti si sono verificate allorché gli Stati Uniti sono stati il motore politico della sua azione. O perché l’Unione Sovietica stava boicottando i lavori del Consiglio di Sicurezza (Corea 1950); o perché l’Unione Sovietica stessa era appena crollata (Kuwait 1991, Haiti 1994).
Insomma: quando l’ONU ha lasciato che la sua azione dipendesse solo dalla contrattazione politica, in mancanza di un chiaro disegno ideale o di una potenza leader, quella contrattazione è diventata paralizzante (anche per l’esistenza del diritto di veto), e ha indotto le potenze esistenti a muoversi autonomamente.
Il che non significa approvare l’unilateralismo o invocare la guida di uno Stato (USA o chicchessia). Lo stesso Benedetto XVI ha denunciato il paradosso di “un consenso multilaterale che continua ad essere in crisi a causa della sua subordinazione alle decisioni di pochi” (una frecciata non solo agli Stati Uniti, ma a tutti i cinque membri permanenti con diritto di veto del Consiglio di Sicurezza). Si tratta però di ricercare nuovi ed efficaci criterî di decisione, nonché di rinsaldare i principî cui dovrebbero uniformarsi le decisioni.
Non aiutano l’azione delle Nazioni Unite i grandi scandali che spesso si verificano. Pensiamo solo, tra i più recenti, all'ammanco di 21 miliardi di dollari (!) prodotto dall'operazione Oil for Food, che avrebbe dovuto sfamare i bambini iracheni ai tempi dell’embargo, e che invece ha abbuffato il regime di Saddam, funzionari Onu e politici francesi e russi.
L’ONU, dunque, manifesta un eccesso di debolezza quando deve agire per portare la pace o deve assumere posizione con i suoi organi ufficiali. Questa debolezza si capovolge, e diviene eccesso di forza (intesa come invadenza in campi su cui non si ha competenza, pressioni indebite, azioni poco trasparenti), quando l’azione degli organi ufficiali viene sostituita dall’azione ufficiosa delle Agenzie promosse dall’ONU (FAO, UNICEF, UNFPA, ecc.).
In queste Agenzie si muove con compattezza ideologica la burocrazia delle Nazioni Unite, che conduce una sorta di politica parallela e sotterranea. L’ispirazione di fondo è quella delle lobbies progressiste, che considerano la specie umana un pericolo per il pianeta, e mirano a imporre politiche di denatalità forzata e di rallentamento dello sviluppo economico.
Per un’Organizzazione mondiale davvero utile (che non pretenda di essere “Governo mondiale”)
Un’attenta disamina critica, come quella che abbiamo condotto, non deve portare a negare l’importanza e la necessità di un’Organizzazione sovranazionale capace di promuovere la pace e lo sviluppo dei popoli, il bene comune universale.
Anche la dottrina sociale della Chiesa, ricordando l’unità della famiglia umana, “considera positivamente il ruolo delle Organizzazioni inter-governative”, purché questo ruolo sia esercitato nel rispetto della sovranità e libertà degli Stati e nell’armonia tra ordine giuridico e ordine morale (v. il Compendio di dottrina sociale della Chiesa, ed in particolare il capitolo nono – La comunità internazionale -, paragrafi da 428 a 445)
Come sciogliere i nodi critici sopra evidenziati?
A nostro parere è importante:
- Definire gli obiettivi e gli ambiti. Un’Organizzazione mondiale non può sostituirsi agli Stati nazionali, né ad altre forme di cooperazione internazionale. Non è auspicabile che si strutturi come un vero e proprio “Governo mondiale”.
Il suo scopo non dev’essere quello di fondere culture e popoli, eliminando le differenze. Il suo scopo, piuttosto, dev’essere quello di garantire l’incontro e la collaborazione tra popoli che conservino la ricchezza delle proprie diversità, e che si evolvano nella loro cultura secondo percorsi spontanei, non imposti dall’alto.
Il suo ambito dev’essere definito dal principio di sussidiarietà, per il quale ogni comunità ha una funzione di aiuto e sostegno - subsidium - all’individuo e alle comunità minori; cosicché il ruolo delle comunità superiori dev’essere limitato alla misura strettamente necessaria a realizzare quei compiti che gli individui o le comunità inferiori non sono in grado di assolvere. In ogni caso, nell’ambito di intervento di un’Organizzazione sovranazionale non dovrebbe rientrare la regolazione dei diritti civili (salvo quelli legati a diritti umani fondamentali) e degli interessi sociali ed economici.
- Promuovere una base di principî comuni. Il rispetto dei diritti umani fondamentali può e deve costituire il minimo comune denominatore su cui costruire l’edificio del dialogo e della comprensione. La proclamazione di questi diritti dev’essere più chiara, e ancorata alla legge naturale, sottraendo tali diritti ad una continua ridefinizione (fissata da un “consenso” che è espressione di accordi di potere). Su questa base comune sarà possibile anche promuovere libertà e democrazia nei singoli Stati membri.
- Definire nuovi meccanismi di funzionamento basati su un’effettiva rappresentatività. Posti i paletti oltre i quali l’azione di un’Organizzazione mondiale come l’ONU non può spingersi, sarà possibile – specularmente – operare perché negli ambiti di sua competenza l’azione dell’ONU sia resa più efficace e il consenso possa esser considerato legittimo.
Innanzitutto, le istituzioni ONU possono essere credibili, e ottenere maggior forza alle proprie decisioni, se sono realmente rappresentative; ma ciò è possibile solo se i delegati che le compongono sono, a loro volta, rappresentativi delle popolazioni a nome di cui parlano, e non abbiano l’unico obiettivo di piegare le istituzioni internazionali ad ideologie o interessi particolari. Si tratta di un risultato da raggiungere, come visto, promuovendo libertà, democrazia, regole dello Stato di diritto.
Un'altra modalità concreta per stimolare la diffusione della libertà può esser quella di dare maggior peso politico agli Stati che rispettano le regole dello Stato di diritto; ad esempio promuovendo – all’interno delle Nazioni Unite stesse - una nuova Organizzazione delle Nazioni Libere (per ora è stato istituito un "Fondo per la democrazia", che finanzia progetti tra i cui requisiti vi sia l' "eguaglianza di genere"... anche la democrazia è ridotta ad un pretesto per finanziare le battaglie culturali sotterranee delle agenzie ONU!).
Un’ulteriore riforma da intraprendere, per rafforzare la legittimità delle Nazioni Unite, è che i meccanismi di funzionamento di tutti i suoi organi, ma anche delle Agenzie che promuove, siano improntati alla massima trasparenza.
Sulla base di queste riforme saranno pensabili ulteriori passi in avanti.
Ai membri permanenti con diritto di veto sarà possibile chiedere di rinunciare al loro status particolare, se essi sapranno che questa rinuncia non diverrà l’occasione per altrui rivendicazioni indotte solo da invidia o risentimento.
Si potrà pensare a nuovi criterî di rappresentanza, che uniscano elementi legati sia al numero degli Stati, sia al numero degli abitanti (per le decisioni che comportino vincoli economici, a dire il vero, andrebbero posti paletti ulteriori e diversi).
Non è possibile – e neanche auspicabile – definire a priori e in dettaglio gli assetti di un “ordine mondiale”. Ma pensiamo che quella indicata sia la direzione nella quale procedere.
